한중 국토계획 세미나

1997년 이후 발리로드맵(2007) 채택으로 한국은 온실가스 감축 의무국이 되었고, 기후변화 대응을 위한 범국가적 대책 마련이 시급해졌습니다. 탄소 배출권 확보와 녹색산업 육성을 위한 국제 경쟁이 치열해질 것으로 예상되며, 에너지 자원 고갈에 대한 위기감 또한 높아지고 있습니다. 화석연료 매장량 한계에 도달함에 따라 에너지 확보 경쟁이 심화될 전망입니다. 기후변화로 인한 물 부족과 수해 빈발, 하천자원의 중요성 증대로 인해 장래 물 부족에 대비한 수자원 확보와 수해 예방 투자가 절실합니다. 기존의 수해 복구 위주 정책에서 사전 예방 중심으로의 전환이 요구되는 시점입니다. 이러한 기후변화 대응과 에너지 자원 고갈 문제는 지속가능한 국토 개발 전략 수립에 있어 매우 중요한 고려 사항입니다.

2020년 65세 이상 인구 비중이 15.6%에 달할 것으로 예상되는 급속한 고령화는 한국 사회의 주요 과제입니다. OECD 국가 중 가장 빠른 고령화 속도(18년 소요)를 보이며, 인구 감소와 가구 구조 변화(2010년 2인 가구 비중 최고)가 경제 성장 시스템, 산업, 기업 및 개인의 행동 양식에 근본적인 변화를 가져올 것으로 예측됩니다. 고령화에 따른 노인 복지 시설 확충과 사회적 약자를 위한 생활 기반 시설 확대가 필수적이며, 도시 기반 시설 정비, 주택 공급, 교통 환경 구축 등을 위한 대응 전략 마련이 중요합니다. 경제 저성장 시대 도래에 따라 대량 공급 위주의 공공 정책의 한계 또한 고려되어야 합니다. 고령화는 단순한 인구 통계 변화를 넘어 사회 전반에 걸친 시스템적 변화를 요구하는 중대한 문제입니다.

환경 관련 국민 의식 변화와 소득 증대로 인해 국민의 시간 및 공간 이용 패턴이 변화하고 있습니다. 단순한 경제·산업의 양적 발전에서 벗어나 문화적·질적 생활 환경 추구와 환경 보전 및 개발이 조화를 이루는 지속가능한 국토 공간에 대한 요구가 증가하고 있습니다. 증가하는 여가 시간과 소득을 문화 활동에 투자하려는 여가·문화 공간 수요와 쾌적한 환경에 대한 요구가 커지고 있으며, 고령화에 따른 노인 복지와 장애인 등 사회적 약자를 위한 생활 기반 시설 확충이 중요한 과제입니다. 고령 인구를 위한 정주 및 여가 시설 공급, 장애인 편의 시설 확대는 앞으로 더욱 중요한 가치로 부각될 전망입니다. 국민들의 삶의 질 향상에 대한 욕구 충족은 국토 계획의 핵심 목표가 되어야 합니다.

중국 부동산 시장은 개혁개방 이전에는 토지 공유제와 무상 행정 배분, 복지 개념의 주택 배분 제도로 인해 거의 존재하지 않았습니다. 관료 자본가 소유 부동산의 몰수와 국유화, 국가 기관 및 기업에 대한 무상 토지 분배(无偿行政划拨)가 이루어졌고, 행정 배분(划拨)에 의한 부동산 분배 제도가 시행되었습니다. 주택은 국가가 통일적으로 계획, 투자, 건설, 배분하는 대상이었고, 소량의 주택 임대가 있었지만 시장 형성에는 미치지 못했습니다. 개혁개방 이후 주택 및 부동산 부문에 사유제와 시장기제(市場機制)가 도입되면서 부동산 시장이 본격적으로 형성되기 시작했습니다. 특히 1998년 복지 개념의 실물 주택 배분 제도가 철폐된 이후 도시 부동산 투자가 급증하면서 시장 규모와 활력이 커졌고, 주택 가격은 상승 추세를 유지했습니다. 부동산 산업은 국민 경제를 선도하는 지주산업(支柱産業)이 되었습니다. 이 시기 중요한 정책 변화는 사유제와 시장경제 도입을 통한 부동산 시장의 본격적인 출현이라고 할 수 있습니다.

2000년대 초반부터 주택 가격이 급등하자 중국 정부는 2005년 5월 11일 7개 부처 합동으로 ‘주택 가격 안정 업무의 양호한 추진 의견에 관한 통지(关于做好稳定住房价格工作意见的通知)’를 발표하는 등 일련의 규제 정책을 시행했습니다. 그러나 주택 가격 상승세는 계속되었고, 2006년 3월 5일 원자바오 총리는 정부 업무 보고에서 부동산 투자 규모 과대 및 주택 가격 상승 속도 문제 해결 의지를 밝혔습니다. 이어 2006년 5월 국무원 상무회의에서 ‘국6조(国六条)’를 발표하여 주택 공급 구조, 세수(税收), 신용 대출, 토지, 염가 임대 주택(廉租房), 경제적용주택(经济适用房) 건설 등 6가지 조치를 발표하고 거시 규제를 시작했습니다. 이후에도 주택 가격 안정과 부동산 시장 질서 확립을 위해 다양한 규제 정책(예: 주택 양도 소득세 강제 징수, 외자 진입 및 관리 규범화, 토지 유상 사용비 인상 등)이 시행되었습니다. 정부의 지속적인 규제에도 불구하고 주택 가격 상승세는 쉽게 꺾이지 않았습니다.

2007년 8월 1일 국무원 상무회의에서 ‘국무원 도시 저소득 가정 주택 곤란 해결에 관한 약간의 의견(国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见)’이 통과되면서 보장성주택(保障性住房) 건설 및 공급 확대 정책이 본격화되었습니다. 공공임대주택(公共租賃住房) 등 보장성 주택 건설을 위한 예산 투입이 강화되었고, 염가임대주택(廉租住房), 경제적용주택(經濟適用住房), 가격제한주택(限價房) 등 다양한 유형의 보장성 주택 정책이 추진되었습니다. 2011년부터는 상하이와 충칭에서 시작된 주택 재산세(房产税) 징수가 다른 지역으로 확대될 예정이며, 토지 시장 정비 또한 지속적으로 추진될 계획입니다. 향후 중국 정부는 투기 수요 억제와 중저소득층의 주택 구매 수요 충족을 위해 부동산 시장 규제와 보장성 주택 건설을 지속적으로 확대할 것으로 예상됩니다. 지방 정부의 책임 강화와 장기적인 주택 공급 계획 발표를 통해 시장 안정화를 도모할 전망입니다. 결국, 중국은 시장 중심의 부동산 정책에서 민생 중심의 보장성 주택 정책으로의 근본적인 변화를 시도하고 있습니다.

중국 건설용지 관리 정책은 장기간의 정책 시행과 지속적인 개선을 거치면서 '엄격 관리'에서 '적정 관리'로 전환되고 있습니다. 총량, 구조, 배치, 시계열을 중심으로 하는 관리 기준이 확립되었고, 정책의 변화는 다음과 같습니다. 첫째, 직접적인 자원 배분에서 토지 정책을 활용한 거시적 조절로 전환되었고, 둘째, 공급 조절 중심에서 공급 및 수요 조절의 결합으로 변화하였습니다. 셋째, 건설 용지 공급 규모에 대한 직접 관리에서 행정, 기술, 법률, 경제적 수단을 종합적으로 활용한 시장 조절 방식으로 바뀌었습니다. 넷째, 국민 경제 각 부문에 대한 용지 공급에서 토지 정책을 활용한 경제 구조 조정 및 발전 방식 변화 촉진으로 목표가 확장되었습니다. 이러한 변화는 토지 자원의 효율적인 이용과 지속가능한 발전을 위한 전략적 조정의 결과입니다.

중국은 耕地占用税, 城镇土地使用税, 土地增值税, 契税 등 다양한 토지세 제도를 운영하고 있습니다. 경작지점용세(耕地占用税)는 경작지 보호와 합리적 이용을 목표로 1987년 신설되었으며, 경작지 사용 면적에 따라 세금이 부과됩니다. 도시토지사용세(城镇土地使用税)는 도시, 진(鎭), 공장, 탄광 지역의 토지 이용자에게 부과되고, 세금 액수는 도시 규모 및 위치에 따라 차등 적용됩니다. 토지증치세(土地增值税)는 1994년부터 유상 양도된 국유 토지 사용권 및 건축물에 대한 세금으로, 부동산 가격 상승분을 기준으로 부과됩니다. 마지막으로 계약세(契税)는 토지 및 주택 사용권을 승계받은 자에게 부과되며, 세율은 3~5%입니다. 다양한 토지세 제도는 토지 자원의 효율적 관리와 균형있는 개발을 위한 중요한 정책 수단으로 작용합니다. 각 세금의 부과 기준과 대상을 명확히 함으로써 토지 자원 관리의 투명성을 높이고자 하는 정부의 노력을 엿볼 수 있습니다.

중국은 국가토지감찰제도를 2006년 7월 공식적으로 발표하고, 국가토지감찰기구를 설립하여 토지 이용 및 관리 감독을 강화하고 있습니다. 경작지 보호 목표 책임제와 중앙 토지 조절 정책의 엄격한 이행을 위해 감찰, 심사 비준, 전문 감독을 중심으로 적극적인 감독 체계를 구축했습니다. 또한 토지 관리 상황에 대한 조사 연구, 모니터링, 예측 경보 시스템 등을 통해 핵심 업무 체계를 완비하였습니다. 한편 광동성(广东省)에서는 토지 자원의 집약적, 절약적 이용을 위해 '삼구(三舊)' 개선 정책을 시행하고 있습니다. 이는 구도시(舊城鎭), 노후 주택(舊廠房), 낙후 농촌(舊村居) 등 저효율 건설 용지에 대한 개선 사업으로, 유휴지 개발, 도시 및 농촌 환경 개선, 건설 용지 공급 부족 문제 해결, 토지 이용 효율 향상 등 다양한 효과를 거두고 있습니다. 토지 감찰 제도와 '삼구' 개선 정책은 토지 자원의 효율적 관리와 지속가능한 발전을 위한 중요한 정책적 노력의 일환입니다.

4차 국토종합계획은 과거 국토 개발 과정에서 발생한 불균형과 환경 파괴 문제를 해결하고, 한반도의 급속한 발전을 촉진하기 위한 새로운 국토 발전 계획을 제시합니다. '21세기 종합 국토 실현'이라는 기본 이념 아래, 지역 간 균형 발전을 위한 균형 국토, 개발과 환경 조화를 위한 녹색 국토, 동북아시아 지역 간 융합을 위한 개방 국토, 남북한 통일 기반을 위한 통일 국토라는 4가지 기본 목표를 설정합니다. 이를 달성하기 위한 5대 추진 전략으로는 개방형 통일 국토 축 형성, 지역 간 경쟁력 고도화, 건강하고 쾌적한 국토 환경 조성, 고속 교통 정보망 구축, 남북한 교류 협력 기반 구축 등을 제시하고 있습니다. 이 계획은 과거 계획의 문제점을 보완하고 새로운 시대적 요구에 부응하는 종합적인 국토 개발 전략을 담고 있습니다.

온실가스 감축을 위한 '녹색 도시 계획'을 통해 저탄소·에너지 절약형 녹색 국토를 구현하고자 합니다. 도시 중심부와 지하철 접근성이 좋은 지역을 중심으로 주택 공급을 확대하고, 대중교통 중심 개발(TOD: Transit-oriented Development)을 추진하며, 미사용 토지를 우선적으로 개발하는 정책을 통해 한국형 압축 도시(Compact City)를 조성할 계획입니다. 교통 인프라 측면에서는 철도와 해운 중심으로 교통 시스템을 전환하고, 대중교통 활성화(综合型换乘中心 및 BRT), 교통 혼잡 완화(ITS, smart highway, 교통 수요 관리)를 위한 다양한 정책을 추진합니다. 더불어 친환경 교통 수단 개발(전기 자동차, 하이브리드 자동차)을 통해 녹색 교통 체계를 구축하는 것을 목표로 하고 있습니다. 녹색 성장을 위한 핵심 전략으로 저탄소 정책과 대중교통 중심 개발이 제시되고 있습니다.

국토 개발의 기반 확충과 관련하여 서울 및 주변 도시의 산업 지역 재배치를 통해 포항, 울산, 온산, 창원, 거제, 삼천포, 광양, 여천을 잇는 동남해안 산업 벨트를 구축하고, 항만, 용수 등 기반 시설을 확대합니다. 대도시와 중요 거점(node)을 연결하는 간선 교통망을 확대하고, 항만 및 공항 시설을 확충합니다. 전국 통신망 확대를 위해 서울, 대구, 광주, 대전, 원주 5개 통신망으로 구분하고, 총괄국, 중심국, 집중국, 단국 4단계 체제를 구축하여 효율성을 높입니다. 국토 개발의 기반 확충과 효율적인 산업 구조 재편을 통해 국가 경쟁력 강화를 목표로 하고 있습니다. 서울을 중심으로 한 산업 벨트 구축과 전국 통신망 구축은 국토 개발의 주요 전략임을 보여줍니다.

중국 부동산 시장은 개혁개방 이후 사유제와 시장기제 도입으로 급속한 발전을 이루었습니다. 특히 1998년 실물 주택 배분제도 폐지 이후 도시 부동산 투자가 급증하며 시장 규모가 확대되었고, 주택 가격은 지속 상승했습니다. 부동산 산업은 국민 경제를 이끄는 주요 산업으로 성장했지만, 2000년대 중반 이후 주택 가격 급등으로 인해 사회 불안이 야기되고 저소득층의 주거 문제가 심각해졌습니다. 이에 따라 정부는 주택 가격 안정을 위해 2005년부터 일련의 규제 정책을 시행했지만, 가격 상승세는 계속되었습니다. 2006년에는 원자바오 총리가 정부 업무 보고에서 과도한 부동산 투자와 주택 가격 상승 문제의 해결을 강조하며 정부의 강력한 규제 의지를 드러냈습니다. 이러한 상황은 중국 정부의 주택 정책이 근본적인 전환기를 맞이하게 된 배경이 되었습니다.

2006년 중국 정부는 부동산 시장 과열을 해소하기 위한 다양한 규제 정책을 시행했습니다. '국6조(国六条)' 발표를 통해 주택 공급 구조 조정, 세금 정책 변경, 신용 대출 규제, 토지 공급 관리 강화, 염가 임대 주택(廉租房) 및 경제적용주택(经济适用房) 건설 확대 등의 조치를 취했습니다. 여기에 더해 주택 양도 소득세 강제 징수, 외자 유입 규제 강화, 부동산 시장 외환 관리 규범화 등의 정책도 시행되었습니다. 2007년에는 ‘도시토지사용세 잠정조례’ 수정을 통해 건설용지 토지 유상 사용비 징수 기준을 인상하고, 토지 증치세(土地增值税) 징수 방식을 변경하는 등 토지 관련 정책을 강화했습니다. 이러한 정책들은 부동산 시장의 투기 수요를 억제하고 가격 안정을 유도하기 위한 정부의 노력을 보여줍니다. 하지만, 주택 가격은 여전히 상당한 변동성을 보였습니다.

2007년 국무원의 ‘도시 저소득 가정 주택 곤란 해결에 관한 약간의 의견(国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见)’ 발표는 중국 주택 정책의 중요한 전환점이 되었습니다. 이를 통해 보장성주택(保障性住房) 건설과 공급 확대에 대한 정부의 의지가 명확해졌고, 공공임대주택(公共租賃住房) 등 다양한 유형의 보장성 주택 공급이 확대되었습니다. 향후 주택 정책의 주요 방향은 투기 및 투자 수요 억제를 위한 부동산 시장 규제 강화와 보장성 주택 건설 확대입니다. 중저소득층의 주택 구매 수요 충족을 위해 공공 임대주택과 가격 제한 주택 건설이 확대되고, 염가 임대 주택과 경제적용주택의 건설 및 가격 제정, 임대료 보조 강화 등이 추진될 예정입니다. 지방 정부의 책임 강화, 주택 공급 계획 공표 등을 통해 정책의 장기적 안정성을 확보하고 시장 분위기를 안정시키려는 노력이 지속될 것입니다. 2011년부터 시작된 주택 재산세(房产税) 실험 지역 확대도 주요 정책 과제입니다. 결국 중국은 '중국 특색의 주택 복지 정책 모델'을 통해 지속 가능한 주택 정책을 구축하려 하고 있습니다.

중국의 급속한 경제·사회 발전은 수자원, 토지자원, 생물자원의 개발을 가속화시켰고, 이는 생태환경 악화, 특히 토지 퇴화라는 심각한 문제를 야기했습니다. 토지 유실 면적은 중국 전체 면적의 37%, 토지 사막화 면적은 49%에 달하며, 북방 지역의 사막화는 심각한 수준입니다. 물과 바람에 의한 침식과 토양 염분화로 토지의 생태 정화 기능이 저하되고 있으며, 토지 오염은 국가 안전에 대한 심각한 위협으로 인식되고 있습니다. 토지 자원의 이용 효율성을 높이려면 토지 자원의 생태 안전을 보장해야 하며, 이는 토지 이용 계획의 중요한 고려 요소가 되었습니다. 제3차 토지이용종합계획은 이러한 심각한 상황을 고려하여 수립되었으며, 토지 자원의 지속 가능한 이용을 위한 혁신적인 내용을 담고 있습니다.

계획용지 공간 배치 조정의 원칙과 질서를 지키기 위해 생태 보호막 용지를 최우선적으로 고려합니다. 생태 보호막 체계 구축 후 기본 농지와 기반 시설 용지를 적절히 운용하고, 성진(城镇) 체계 공간 배치를 고도화하며 각급 성진 용지의 발전 방향과 공간 형태를 확정합니다. 자연 및 인문 경관 용지를 설정하여 도시와 농촌 지역의 녹지 공간을 보호하고 확대합니다. 특히, 엄격한 기본 농지 보호 정책을 통해 농지 면적 감소를 방지하고 토질 개선을 추진하며, 농지에 대한 적절하고 안정된 관리를 통해 농지 보호를 지속적으로 추진하려는 국가적 요구에 부응합니다. 토지 자원의 생태 안전 확보는 토지 이용 계획의 최우선 과제이며, 기본 농지의 엄격한 보호는 국가 식량 안보와 직결된다는 점을 강조하고 있습니다.

계획은 계획 용지 공간 배치 조정의 원칙과 질서를 준수하고, 생태 보호 막 용지를 최우선적으로 고려하여 지역의 환경 보호에 힘씁니다. 생태 보호막 체계 구축을 전제로 기본 농지와 기반 시설 용지의 적절한 운용을 안배하고, 성진(城镇) 체계 공간 배치를 고도화하여 각급 성진 용지의 발전 방향과 공간 형태를 확정합니다. 자연과 인문 경관 용지를 설정하여 도시와 농촌 지역에 녹지 공간을 보호하고 확대하며, 엄격한 기본 농지 보호 정책에 따라 농지 면적 감소를 방지하고 토질을 개선합니다. 또한, 서부 대개발, 동북 노후 산업 기지 진흥, 중부 지역 부상, 동부 지역 선도적 발전 등 지역별 발전 전략에 따라 차별화된 지역 토지 이용 정책을 제시합니다. 이는 지역 간 균형 발전을 도모하고, 각 지역의 특성에 맞는 토지 이용 계획 수립을 강조하는 것입니다. 7년간의 긴 준비 기간을 거친 제3차 토지이용종합계획은 과학적이고 실현 가능성 높은 계획임을 보여줍니다.