자연친화적 산지이용 기준 개발 연구

현행 산지관리 제도는 산지를 보전과 개발이라는 이분법적인 시각으로 접근하고 있으며, 이러한 접근 방식은 여러 가지 문제점을 야기하고 있습니다. 보전산지의 경우에도 개발 수요가 꾸준히 존재하여 불법적인 산지 전용이 빈번하게 발생하고 있으며, 이는 산지 훼손과 2차 재해(산사태 등) 위험으로 직결됩니다. 2012년 불법 산림 훼손 피해 현황(총 2337건) 중 불법 산지 전용이 76%를 차지한다는 통계는 이러한 문제의 심각성을 보여줍니다. 또한, 현행 산지전용허가 기준은 표고 제한, 경사도(25°), 입목축적 등의 단순 지표에 의존하고 있으며, 이는 지역별로 다양한 산지 특성을 충분히 반영하지 못하고 획일적인 규제를 적용하는 결과를 초래합니다. 특히, 입목축적 기준의 경우 산림 생태계 보호를 위해 시·군 평균 입목축적의 150% 이상 지역의 산지 전용을 제한하고 있으나, 현실적으로는 이 기준을 회피하기 위한 불법 행위가 발생하는 역설적인 상황을 보여줍니다. 따라서, 현행 산지관리 제도는 지속 가능한 국토 관리라는 관점에서 볼 때 여러 가지 개선이 필요함을 시사합니다.

현행 산지관리 제도의 문제점을 해결하고 지속가능한 국토 관리를 위해서는 보전과 개발의 이분법적 사고에서 벗어나, 산지를 보전하면서도 탄력적인 이용을 가능하게 하는 새로운 패러다임이 필요합니다. 이를 위해서는 지역 특성을 고려한 정교한 입지 제한과 더불어, 산지 훼손을 최소화하고 복원 가능성을 극대화하는 자연친화적인 산지 이용 기준을 개발해야 합니다. 단순히 산사태 등 2차 재해를 방지하는 데 초점을 맞추는 것이 아니라, 양호한 산림과 산지 지형의 훼손을 최소화하는 데 중점을 둔 자연친화적 기준이 필요합니다. 이러한 자연친화적인 산지 이용 기준은 산지 이용 및 관리 정책뿐만 아니라 국토 이용 및 도시 계획 등 용도 지역별 토지 이용 기준에도 선도적인 역할을 할 수 있습니다. 본 연구에서 제시하는 자연친화적 산지이용 기준은 입지, 이용 기간, 부지 조성 등 세 가지 측면을 종합적으로 고려하여 개발되었으며, 이 기준을 통해 산지의 지속가능한 이용과 관리를 도모하고, 나아가 지속가능한 국토 관리에 새로운 전환점을 마련할 수 있을 것으로 기대됩니다. 민간인 통제선 이북 지역에서 운영 중인 생태적 산지 전용 제도와 같이, 더욱 세분화되고 정교한 기준의 필요성을 강조합니다.

자연친화적인 산지 이용을 위해서는 지역 특성을 고려한 입지 기준의 설정이 필수적입니다. 현행 산지 전용 허가 기준에서 사용하는 경사도 25°는 전국적으로 획일적으로 적용되고 있어, 지역별로 다양한 산지 특성을 제대로 반영하지 못하는 문제점이 있습니다. 본 연구에서는 보전이 필요한 지역(백두대간, 공익용 산지, 침식 및 이동 사면 등)을 제외한 지역에 대해 지역 맞춤형 입지 제어 기준을 제시합니다. 대표적인 지표로는 표고와 경사도가 있으며, 단순한 경사도 기준 대신 사면 모형(침식, 이동, 퇴적 사면)을 활용하여 산사태 위험을 고려한 보다 정교한 입지 제한을 제안합니다. 또한, 산지전용허가 지표 중 하나인 입목축적의 경우, 산림 생태계 보호를 위해 시·군 평균 입목축적의 150% 이상 지역의 산지 전용을 제한하고 있으나, 현실적으로는 이를 회피하려는 불법 행위가 발생하고 있으므로, 산림 경영을 증진시키는 방향으로 발상의 전환이 필요합니다. 따라서, 단순한 지표에 의존하는 것이 아니라, 표고와 경사뿐 아니라 산줄기와의 거리 등 다양한 지형적 요소를 종합적으로 고려하는 정교한 입지 제한 기준을 마련하여야 합니다.

산지 이용 기간은 산지의 복원 가능성과 직결되는 중요한 요소입니다. 기존 산지 이용 제도에서는 이용 기간에 대한 제한이 없어, 개발 이익 추구를 위한 무분별한 개발이 이루어지고 복원이 제대로 이루어지지 않는 문제가 발생했습니다. 본 연구에서는 산지의 도시 용도 사용 후 원래의 생태계로 복원하는 것을 전제로 하여, 건축물의 내구 연한과 관련 법규를 고려하여 최초 이용 기간을 20년, 최대 이용 기간을 40년으로 설정하고 있습니다. 이용 기간 종료 후에는 원래의 생태계로 복원하는 것을 원칙으로 하며, 자연친화적인 산지 이용 기준을 충족하여 산지 훼손 정도가 낮을 경우 추가 연장(5년 또는 10년) 인센티브를 제공하여 자연친화적인 개발을 유도하고자 합니다. 단독주택의 산지 이용 기간을 지자체가 효율적으로 관리하는 데 어려움이 있으므로, 산지 이용 지구(가칭)를 지정하여 집단적인 관리 체계를 구축하는 방안도 함께 제시합니다.

자연친화적인 산지 이용을 위해서는 부지 조성 과정에서 발생하는 지형 훼손을 최소화하는 것이 중요합니다. 본 연구에서는 부지를 지상부, 지표부, 지하부로 구분하여 각 부분에 대한 세부 기준을 제시합니다. 지상부의 경우 주변 수목과 조화를 이루도록 건축물 높이를 제한하며, 지표부는 건축물 부지 외의 면적에 대한 원형 존치율을 높이고 형질 변경률을 제한하여 토지 훼손을 최소화합니다. 특히 지하부는 기존의 1차원적인 절성토 관련 지표의 한계를 극복하기 위해, '지형 변화 지수'를 도입합니다. 지형 변화 지수는 단위 면적당 절성토로 발생하는 토공량의 비율로, 건축물 바닥 면적만큼 절토 및 성토하는 방식을 기준으로 하여, 평균 경사도 25°일 때 지형 변화 지수를 약 1.0으로 설정하고, 최대 1.4, 최소 0.6으로 제한하여 과도한 지형 훼손을 방지합니다. 이를 통해, 지형 훼손을 최소화하면서도 복원 용이성을 확보하는 데 기여할 수 있습니다. 소규모 환경영향평가 사업의 토지 이용 계획 분석 결과를 바탕으로 현실적인 기준을 제시하고 있습니다.

본 연구에서 제시된 자연친화적 산지이용 기준은 현행 산지전용허가 기준의 개선 또는 대체 방안으로 활용될 수 있습니다. 현행 산지전용허가 기준은 표고, 평균 경사도(25°), 입목축적 등 단순 지표에 의존하여 지역별 산지 여건의 다양성을 충분히 반영하지 못하고 있습니다. 특히 평균 경사도 기준은 단순하고 편리하지만, 지역 특성을 고려하지 못해 실질적인 지형 훼손 방지에 한계가 있습니다. 본 연구에서는 이러한 문제점을 해결하기 위해 평균 경사도 기준 대신 지형의 사면 모형(침식, 이동, 퇴적 사면)에 따른 구분도를 활용하는 것을 제안합니다. 이를 통해 산사태 발생 가능성이 높은 지역의 개발을 억제하고, 상대적으로 안전한 지역의 이용을 허용함으로써 지역 특성을 반영한 보다 안전하고 효율적인 산지 이용을 가능하게 합니다. 또한, 기존의 1, 2차원적인 지형 관련 평가 항목(절·성토 사면 면적, 절개면 수직 높이 등)을 보완하기 위해 3차원적인 지형 훼손 측정이 가능한 지하 1층 기준 지형 변화 지수를 제시합니다. 이 지수를 활용하여 현행 산지전용허가 기준을 개선하거나, 현행 기준을 유지하면서 제2의 산지전용허가 기준으로 활용하여 지역 특성에 맞는 산지 이용을 유도할 수 있습니다. 이는 특히 산지가 많은 강원도 등 산악 지역의 산지 이용에 융통성을 제공할 것으로 기대됩니다.

본 연구의 자연친화적 산지이용 기준은 산림복지단지 조성 시 시설 기준으로 활용될 수 있습니다. 산림복지단지는 산지 전용 없이 산지를 보존하면서 산림 이용을 허가하는 제도로, 입법 단계에 있어 구체적인 시설 기준이 아직 정립되지 않았습니다. 산림복지단지 조성 시 발생할 수 있는 부작용을 최소화하기 위해 '생태적 산지이용기준 적용'이 제안되었는데, 본 연구에서 개발된 자연친화적 산지이용 기준이 이러한 '생태적 산지이용기준'의 실질적인 대안으로 활용될 수 있습니다. 현행 민간인 통제선 이북 지역의 산지관리에 관한 특별법에서 사용하는 생태적 산지전용기준은 기존 산지전용허가 기준보다 완화된 기준이지만, 여전히 지형 훼손 및 복원 문제를 충분히 고려하지 못하고 있습니다. 본 연구의 기준은 지형 훼손을 3차원적으로 평가하고 복원 가능성을 고려하여 설계되었으므로, 산림복지단지의 도입 취지에 더욱 부합하는 기준이 될 수 있습니다.

개발과 보전의 이분법적인 산지 관리 체계를 넘어, 개발·이용·보전의 3단계 산지 관리 체계로 전환하는 과정에서, 본 연구의 자연친화적 산지이용 기준은 새롭게 도입될 산지이용허가제의 기준으로 활용될 수 있습니다. 현행 산지 관리 체계는 보전산지에서도 상당한 산지전용이 이루어지는 문제점을 보이고 있는데, 이는 보전과 개발이라는 이분법적인 관리 제도 때문입니다. 산지이용허가제는 복원을 전제로 산지를 일시적으로 도시 용도로 사용하는 제도로, 영구적인 도시 용도로의 산지 전용을 억제하고, 일시적인 이용 후 원상 복구를 통해 산지의 지속가능한 이용을 도모하는 데 목적이 있습니다. 산지이용허가제의 성공적인 도입을 위해서는 이용 허가의 명확한 기준 설정이 필수적인데, 본 연구에서 제시하는 자연친화적 산지이용 기준은 일시 사용 및 복원이라는 산지이용허가제의 기본 개념에 부합하도록 설계되어 있으므로, 이용 허가 기준으로 적합하며, 산지 이용 지구(가칭) 지정을 통한 집중적인 행정 관리 방안도 함께 제시합니다. 총 산지 이용 기간은 건축물의 내용 연수를 고려하여 최대 40년으로 설정하고, 자연친화적인 이용을 유도하기 위해 점수제를 도입하여 기준을 충족하는 정도에 따라 이용 기간을 연장하는 인센티브를 제공하는 방안도 포함되어 있습니다.