시공능력평가제도 개선방안 연구

시공능력평가제도는 건설업체가 수행 가능한 단일 공사의 최대 금액을 공시하는 제도로, 1997년 도입 이후 건설업계의 주요 평가 지표로 자리매김했습니다. 이 제도의 주요 목적은 발주자가 공사 발주 전에 건설업체의 전반적인 역량을 파악할 수 있도록 정보를 제공하는 데 있습니다. 공공공사 입찰 참여의 필수 요건일 뿐만 아니라, 민간 건설 시장에서도 업체 신뢰도를 높이는 데 중요한 역할을 합니다. 따라서 시공능력평가액은 건설업체의 성장과 발전에 직접적인 영향을 미치며, 건설업체는 평가액을 높이기 위해 노력하고, 발주자 또한 시공능력평가 결과에 큰 관심을 가지고 있습니다. 하지만 양적 성장에 기여한 긍정적 측면과 함께, 경쟁 제한 및 과도한 비용 발생 가능성과 같은 부정적 측면도 공존하고 있어, 제도의 개선이 필요한 상황입니다. 이러한 상반된 요구를 충족시키고, 공정하고 합리적인 평가 기준 및 절차를 마련하는 것이 시공능력평가제도 개선의 핵심 과제입니다.

시공능력평가는 사전능력평가의 일종으로, 입찰 참여 전 건설업체의 능력을 평가하여 발주자의 위험을 줄이고 입찰 과정을 효율화하는 데 목적이 있습니다. 건설산업기본법 제25조 제3항에서도 입찰자격 사전심사 제도로서의 기능을 명시하고 있습니다. 건설업의 선주문 후생산 특성과 장기간의 생산 기간으로 인해 발생 가능한 문제점을 사전에 예방하고 발주자를 보호하는 측면에서 매우 중요한 역할을 수행합니다. 그러나 사전능력평가는 발주자의 입장에서는 입찰 비용 절감 및 평가 간소화라는 이점을 제공하지만, 건설업체 입장에서는 시장 진입 제한, 과도한 경쟁 유도, 공사 실적 축소 신고 유인 등의 부정적 영향을 초래할 수 있습니다. 따라서, 사전능력평가는 경쟁을 제한하면서 동시에 건설업체 간 경쟁을 촉진해야 하는 상반된 요구를 충족해야 하는 어려움을 가지고 있습니다. 이러한 상반된 요건을 조화롭게 충족시키는 것이 공정하고 합리적인 사전능력평가 시스템 구축의 핵심입니다.

사전능력평가는 입찰 시점에 따라 입찰 전 평가(pre-qualification)와 입찰 후 평가(post-qualification)로 구분됩니다. 입찰 후 평가에는 적격심사, 공사 품질 점수, 부실 벌점 등이 포함됩니다. 또한, 평가 대상에 따라 특정 프로젝트를 대상으로 하는 방법과 기업의 전반적인 능력을 주기적으로 평가하는 방법으로 나눌 수 있습니다. 시공능력평가 외에도 본드(bond), PQ 등이 사전능력평가의 범주에 포함되며, 면허 및 허가도 업체 자격 제한의 속성을 지닙니다. 프로젝트별 평가는 개별 프로젝트 특성에 맞춰 수행되며, 해당 프로젝트의 적합성에 초점을 맞추는 반면, 연간 평가는 주로 재무 정보를 활용하여 재무적 안정성에 초점을 맞춥니다. 사전능력평가의 시사점으로는 첫째, 발주자의 위험 감소를 위한 평가 지표 개발의 중요성과 과도한 경쟁 제한 방지 필요성, 둘째, 건설업체의 잠재적 성장 저해 방지 및 시장 진입 제한 완화를 위한 보완 장치 마련의 필요성이 있습니다. 셋째, 프로젝트별 평가와 연간 평가의 차이점을 명확히 하고, 기업의 전반적인 역량 평가에 초점을 맞춰야 함을 강조합니다.

시공능력평가는 건설산업기본법에 근거하여 국토해양부장관의 위탁을 받은 대한건설협회, 전문건설협회, 설비건설협회 등에서 업종별로 수행됩니다. 국토해양부장관이 고시하는 기준에 따라 전문 분야별로 평가가 이루어지며, 평가 기준은 최근 3년간의 공사실적, 자본금, 재무구조, 신용평가 결과, 건설기술자 보유 현황 및 기술개발 투자 실적, 건설공사의 안전·환경 및 품질관리 수준, 협력업자와의 협력 관계, 건설근로자 퇴직공제 가입 실적 등 다양한 요소를 포함합니다. 즉, 단순히 공사 금액만을 고려하는 것이 아니라, 업체의 종합적인 역량을 평가하는 것을 목표로 하고 있습니다. 평가 결과는 시공능력평가액으로 나타나며, 공사실적, 경영상태, 기술능력, 신인도를 화폐 단위로 환산하여 산정됩니다. 이러한 평가 방식은 건설업체의 시공 능력을 정량적으로 측정하고, 발주자에게 객관적인 정보를 제공하는 데 목적이 있습니다. 하지만, 모든 요소를 금액으로 환산하는 과정에서 정보의 왜곡이나 중요 요소 간의 가중치 불균형 문제가 발생할 수 있다는 점도 고려해야 합니다.

시공능력평가는 크게 공사실적, 경영상태, 기술능력, 신인도 네 가지 항목으로 평가됩니다. 공사실적 평가는 단순히 과거 실적만을 반영하는 것이 아니라, 품질 경쟁 및 전문화 유도를 위해 사후 평가 결과를 반영하는 방향으로 개선될 필요가 있습니다. 경영평가는 자본금 기준의 단순 금액 환산 방식에서 벗어나, 다양한 신용평가 전문기관의 평가 결과를 활용하여 재무 건전성을 보다 정확하게 평가하는 방식으로 개선해야 합니다. 기술능력 평가는 기술자 수의 양적 측면뿐 아니라, 현장 경험 연수, 교육 연수 등 질적인 측면을 반영하여 실질적인 기술 수준을 평가해야 합니다. 신인도 평가는 우수 건설업자 지정이나 ISO 인증 등 실효성이 낮은 요소는 제외하고, 공생 관계, 일자리 창출과 같은 최근 이슈들을 반영하여 평가의 실질적인 효용성을 높여야 합니다. 현행 시공능력평가는 '건설업체가 수행할 수 있는 1건 공사의 공사 예정 금액'으로 단순히 규모와 수행 여부만을 평가하는 형식적인 측면이 강하다는 비판을 받고 있으며, 이를 개선하기 위해서는 질적 수준을 반영하는 평가 지표 개발이 필수적입니다.

현행 시공능력평가제도는 금액 환산 후 합산하는 방식으로 운영되고 있는데, 이는 정보의 희석 및 평가 방식에 대한 논란을 야기합니다. 2012년 종합건설회사(토건업) 3,561개 업체에 대한 시공능력평가액 분석 결과, 최고액과 최저액 간의 편차가 매우 컸으며, 3년간 공사실적이 거의 없는 업체도 다수 존재하는 것으로 나타났습니다. 설문조사 결과, 68개 건설업체 중 75%(51개 업체)가 현행 시스템에 대해 대체로 만족한다고 응답했지만, 특히 자본금 및 시공능력평가액이 적은 중소 건설업체의 만족도가 높았습니다. 반면, 대형 건설업체는 중복 평가로 인한 비효율성과 금액 환산의 문제점을 더 크게 인식하고 있었습니다. 중소업체 보호를 위한 제도적 활용 측면에서는 유용성을 인정받았지만, 대형 업체의 경우 중복 평가 및 금액 환산의 문제점을 지적하고 있어, 평가 시스템 전반에 대한 개선이 필요하다는 것을 시사합니다. 특히 시공능력평가의 개념이 모호하고 다른 제도와 중복되는 문제, 그리고 과대평가 문제가 지속적으로 제기되고 있다는 점은 시급한 개선이 필요함을 보여줍니다.

영국은 면허나 자격 제도가 없으므로, 건설업체 선정은 크게 두 단계로 이루어집니다. 첫째, Construction Line을 통한 연간 사전능력평가로 기업의 일반적인 능력을 평가하고, 둘째, 특정 프로젝트에 대한 사업 수행 능력을 평가하는 단계(long list와 short list)가 있습니다. Construction Line은 정부 소유의 온라인 데이터베이스로, 건설업체 및 컨설턴트의 등록 명부 역할을 합니다. 정부 규제가 아닌 시장 기능 효율성 증진을 위해 운영되며, 법적 강제력은 없고 유료 회원제로 운영됩니다. 발주자는 Construction Line을 통해 입찰 참가 희망 업체의 정보를 얻고, long list를 작성한 후 scoring sheet를 활용하여 평가를 거쳐 short list를 선정합니다. Construction Line은 사전 자격 평가 기준을 단일화하여 발주자별로 다른 평가 기준으로 인한 비효율성을 해결하고자 하는 시도로 볼 수 있습니다. Sir Michael Latham의 1994년 보고서 “Constructing the Team”과 Egan Report(1998)의 권고를 반영하여 1998년에 설립되었으며, 민관 파트너십 형태로 운영되고 있습니다. Construction Line은 법적 강제력은 없지만, 건설 산업의 품질 유지를 위한 정부 규제의 필요성을 간접적으로 충족하고 시장 효율성 제고에 기여하는 유연한 제도로 평가받고 있습니다.

일본에서는 국가 및 지방자치단체 등 공공기관이 발주하는 건설공사 입찰 참가를 위해서는 건설업 허가와 함께 입찰 참가 자격 심사를 통과해야 합니다. 예정 가격 500만엔(약 6,500만원) 이상의 공사는 일반 경쟁 입찰 방식으로 진행되며, 입찰 참가 자격 심사는 입찰 참가 결격 사유 조사, 객관적 사항 심사(경영사항심사), 주관적 사항 심사(발주기관 독자 기준) 세 단계로 이루어집니다. 객관적 사항 심사인 경영사항심사는 일본 건설업법 제27조의2 제1항에 근거하며, 경영 규모, 자기 자본, 기술력 등을 종합적으로 평가합니다. 1998년과 2008년 법 개정을 통해 항목별 가중치를 조정하고 평가 요소를 추가 및 삭제하는 등, 시대적 상황 변화에 따라 유연하게 시스템을 개선해 왔습니다. 경영사항심사의 평가 요소로는 경영 규모, 자기 자본, 기술력 등이 있으며, 각 요소에 대한 가중치는 기술력 및 재무적 측면을 중시하는 방향으로 조정되어 왔습니다. 이러한 경영사항심사 결과는 입찰 참가 자격 심사에 중요한 객관적 자료로 활용됩니다.

프랑스는 공공 조달에서 기회의 균등과 경쟁을 중시하여 전형적인 자격 심사 제도는 없지만, 제한부 제안 모집 방식의 경우 사전 자격 심사가 이루어집니다. 건축과 토목 부문을 별개로 평가하며, 건축 부문은 비영리 민간 기관인 OPQCB(건축업자 자격 품질 보증 기관)에서 사전 자격 심사를 수행합니다. 49개 업종에 대한 심사는 민관, 발주자와 도급업자, 설계자와 시공자, 부동산 전문가 등으로 구성된 자격 심사 위원회에서 진행되며, 행정, 기술, 재무적 사항 등을 종합적으로 평가합니다. 토목 부문은 FNTP(프랑스 토목 협회)가 발행하는 기업 평가 증명서를 이용합니다. 이 증명서는 업체의 기술 및 시공 능력을 등급별로 제시하며, 우리나라 시공능력평가제도나 일본 경영 심사 제도와 유사하지만 의무 사항은 아닙니다. 하지만 대부분의 공공 발주에서 활용되고 있으며, 프랑스 토목 기업의 90% 이상이 이 자격을 취득하고 있습니다. 기업 평가 증명서는 업체의 주소, 명칭, 자본금, 직원 수, 보유 기자재, 과거 5년간의 시공 실적 등을 바탕으로 기술 수준과 공사 실적을 등급으로 평가하여 제시합니다.

현행 시공능력평가제도는 개념 모호성, 다른 제도와의 중복, 과대평가 문제 등으로 지속적인 개선 요구가 제기되고 있습니다. '건설업자 시공능력'의 법률적 정의가 '1건 공사의 공사 예정 금액'으로 되어 있어 규모와 수행 여부만을 반영하고, 실질적인 재무 건전성과 기술 수준을 제대로 평가하지 못하는 한계가 있습니다. 경영평가의 경우 자본금 기준의 금액 환산으로 실질적인 재무 건전성 판단이 어렵고, 기술평가는 공사 관련 기술 수준 향상이나 품질 등 질적 수준을 평가하지 못합니다. 따라서, 정보의 정확성, 평가 방법의 합리성, 제도 운영의 체계성을 개선 방향으로 설정하고, 발주자에게 정확한 정보를 제공하고, 특정 집단에 유리하지 않도록 객관적인 평가 기준을 마련하며, 사전 평가 업무의 중복성을 최소화하는 유기적인 평가 체계를 구축하는 것을 목표로 합니다. 이를 통해 건설업체의 실질적인 시공 능력을 정확하게 평가하고, 건설 공사의 품질 향상에 기여하고자 합니다.

시공능력평가제도 개선을 위해서는 정보의 정확성, 평가 방법의 합리성, 제도 운영의 체계성을 동시에 고려해야 합니다. 정보의 정확성 향상을 위해서는 발주자에게 건설업체의 능력을 사전적으로 파악할 수 있도록 세부적인 정보를 제공해야 합니다. 평가 방법의 합리성을 높이기 위해서는 평가 항목별 가중치 조정 및 지표 선정의 객관성을 확보해야 하며, 특정 집단에 유리하지 않도록 평가 기준을 개선해야 합니다. 제도 운영의 체계성을 위해서는 사전 평가를 위한 업무의 중복성을 최소화하고, 평가 체계를 유기적으로 연계하여 효율성을 높여야 합니다. 구체적인 개선 방안으로는 실적 평가에 사후 평가 결과 반영, 경영 평가에 다양한 신용평가 기관 결과 활용, 기술 평가에 현장 경험 연수 및 교육 연수 등 질적 요소 반영, 신인도 평가에서 실효성 낮은 요소 제외 및 공생 관계, 일자리 창출 항목 추가 등이 있습니다. 또한, PQ 제도와의 연계를 강화하여 평가 항목과 방법을 통일하고, 중복 평가를 최소화하는 방안도 고려해야 합니다.

본 연구는 현행 시공능력평가 방식 개선을 최적의 대안으로 제시하며, 항목별 가중치 조정 및 평가 요소 개선을 통해 건설업체의 전문화 및 기술력 강화를 유도하고자 합니다. 실적 평가의 경우 품질 경쟁 및 전문화를 유도하기 위해 사후 평가 결과를 반영하고, 경영 평가는 타 신용평가 전문 기관의 평가 결과도 활용해야 합니다. 기술 평가는 양적인 기술자 수보다 현장 경험 연수, 교육 연수와 같은 질적인 기술 능력을 반영하고, 신인도 평가는 실효성이 떨어지는 요소를 제외하고 공생 관계, 일자리 창출 항목 등을 추가하는 것을 고려합니다. 68개 건설업체(종합건설업체 21개사, 전문건설업체 47개사)를 대상으로 실시한 설문조사 결과, 중소 건설업체는 현행 시스템에 대한 만족도가 높았으나, 대형 업체는 중복 평가와 금액 환산의 문제점을 지적했습니다. 이러한 분석 결과를 바탕으로 시공능력평가제도의 개선 방안을 제시하고, PQ 제도와의 연계를 강화하여 평가 시스템을 구축하고, 일본의 경영사항심사 제도를 참고하여 평가 내용을 PQ 심사에 반영하는 방안을 제시합니다. 다만, 국가 계약 방식에 대한 법률(건설산업기본법, 국가계약법) 분리로 인한 법률 개정 필요성도 고려해야 합니다.