기업도시 개발제도 개선 연구

현행 기업도시 개발이익 산정 및 환수 제도는 개발이익 산정 기준의 모호함으로 인해 실질적인 운용에 어려움을 겪고 있습니다. 세부적인 절차와 산정 기준이 불명확하여 객관적이고 공정한 평가가 어렵다는 문제점이 제기됩니다. 특히, 개발계획 단계, 실시계획 단계, 준공 단계별로 개발이익 산정, 재산정, 조정 절차를 거쳐야 하는 복잡한 절차는 사업 시행자에게 상당한 부담으로 작용합니다. 태안, 충주, 원주, 무안 등 기업도시 개발 사업의 경우, 개발이익 산정 및 환수액 규모가 크지 않음에도 불구하고 절차가 지나치게 복잡하다는 지적이 있습니다. 개발계획 수립 단계에서는 개발비용 추정에 필요한 자료의 구체성이 부족하여 시행자가 개략적인 비용 산출에 의존할 수밖에 없고, 연구기관의 사업성 분석 또한 객관적이고 구체적으로 수행하기 어려운 실정입니다. 개발계획 승인과 실시계획 승인 사이의 1년 정도의 기간 동안 개발이익 산정과 재산정 절차를 반복하는 것 또한 사업 시행자와 사업성 검토 기관에 과도한 부담을 주는 요인입니다. 따라서, 개발이익 산정 절차의 간소화 및 명확화가 시급한 과제로 제기됩니다.

개발이익의 산정과 재투자는 객관적이고 공정한 절차에 따라 이루어져야 하나, 현실적으로는 여러 문제점이 존재합니다. 개발이익은 공공투자 편익, 사업 인·허가 계획 이익, 토지 개발 및 건축 이익, 기타 경제·사회적 여건 변동으로 인한 이익 등을 포함하는 광범위한 개념으로 정의되나, 실제 기업도시 개발이익 산정은 시행자가 조성하는 도시용도 토지 개발 사업에만 한정됩니다. 시행자나 토지 분양받은 기업의 건축물 설치 및 토지 형질 변경 등의 활동은 별도 세제로 환수되므로 개발이익 산정 범위에서 제외됩니다. 개발이익환수에 관한 법률과는 달리, 기업도시 개발이익의 일부는 간선시설과 공공편익시설(도서관, 문화회관, 운동장 등) 설치에 재투자되고 나머지는 국가 또는 지방자치단체에 무상 양여됩니다. 하지만 토지이용계획과 토지매입가격 등의 수치가 개략적이어서 정확한 개발이익 산정이 어렵고, 실시계획 승인 전 개발규모 변경이나 토지이용계획 변경 시 개발이익 재산정 절차를 거쳐야 하지만, 이 또한 사업 시행자에게 부담으로 작용합니다. 준공 단계의 개발이익 조정 절차는 계획 단계의 예정 이익과 재투자액을 정산하고 과도한 이익 창출을 제어하는 수단으로 필요하지만, 실적 자료 검증의 어려움과 회계적 세부 절차 부재로 사업 시행자와 승인 권자 간 마찰 소지가 존재하며, 한시적인 기업도시 전담기업의 특성상 개발이익과 재투자액을 최소화하려는 경향도 있습니다.

기업도시 개발비용 산정 또한 개선이 필요한 부분입니다. 개발이익 산정 지침에서 개발비용은 토지취득비용, 도시조성비용, 자본비용 등으로 구성되고, 도시조성비용은 조사비, 설계비, 공사비, 일반관리비 등으로, 토지취득비용은 토지매입비, 지장물 보상비 등으로 세분화되지만, 기업도시별 특성과 유형에 따른 차별화된 기준이 부족합니다. 토지개발 이후 형질변경이나 건축 등은 개발이익 산정 대상에서 제외되므로, 골프장, 스키장 부지 등의 개발비용은 최소한의 형질변경 비용만 포함되어야 합니다. 보전 목적의 구릉지나 농지 등에 대해서도 실제 소요되는 개발비용을 산정해야 합니다. 시행자 지정 이전이나 전담법인 설립 이전에 발생한 비용 중 사업 기회 탐색을 위한 지출은 개발비용으로 인정하지 않아야 하며, 개발계획 수립 및 지구 지정 준비를 위한 기술용역비 등은 개발비용으로 인정될 수 있습니다. 법인세 산정에 있어서도, 도시개발 사업 부문을 독립 사업체로 간주하고 추정 손익 계산서에 기초하여 법인세 금액을 산정해야 하나, 명확한 지침이 없어 단순 법인세율 적용이 이루어지고 있습니다. 자본비용률의 경우, 한국은행이나 통계청 자료를 활용하여 변동 적용하는 방안이 제시됩니다. 토지 분양 및 대금 회수 기간의 적정성 확보를 위해 승인권자의 전문기관 의견 청취 및 협의가 필요하며, 회수 기간에 대한 명확한 기준 설정 및 기업도시 간 형평성 유지를 위한 방안도 고려되어야 합니다.

본 보고서는 수도권 기업의 지방 이전을 촉진하고 국가 균형 발전을 도모하기 위해, 지방 이전 기업에게 기업도시 개발권을 부여하는 방안을 중점적으로 다룹니다. 이는 수도권 집중 현상 완화와 지방 경제 활성화를 위한 정부 정책의 일환으로, 수도권에 위치한 기업들의 업종별 분포 현황, 사업 특성, 이전 성향 등에 대한 분석을 바탕으로 합니다. 분석 결과를 토대로 수도권 기업의 지방 이전을 유도할 수 있는 효과적인 기업도시 개발권 부여 방안을 모색하고, 이를 통해 기업의 투자 의욕을 고취시키고 지역 경제에 활력을 불어넣을 수 있는 방안을 제시합니다. 구체적으로 이전 기업의 자격 요건, 이전 종업원 규모에 따른 도시 개발 규모 설정, 개발 구역 면적 중 주요 용도의 사용 면적 비율, 직접 사용 의무 비율 등을 포함한 세부적인 기준과 제도 운영 방안에 대한 논의를 포함합니다. 2005년 7~8월에 선정된 6개 기업도시 시범 사업 지역(태안, 원주, 충주, 무안, 무주 등)의 현황을 고려하여 현실적인 정책 방향을 제시합니다. 기업도시 개발 과정에서 시행자가 향유하는 개발 이익 중 일부를 간선 시설과 공공 편익 시설에 재투자하도록 하는 기업도시개발특별법의 내용을 바탕으로, 개발 이익의 산정 및 재투자, 정산 등의 절차를 효율적으로 개선하는 방안 또한 포함하고 있습니다.

수도권 기업의 지방 이전을 유도하기 위한 기업도시 개발권 부여 방안의 구체적인 내용을 다룹니다. 수도권에 있는 기업이 지방으로 이전할 때 기업도시 개발에 참여할 수 있는 자격 요건을 명확히 규정하고, 이전 종업원 규모에 따라 적절한 도시 개발 규모를 설정하는 방안을 제시합니다. 개발 구역 면적 중 주요 용도의 사용 면적 비율과 시행자의 직접 사용 의무 비율을 설정하고, 기업도시 개발권 제도의 효율적인 운영을 위한 제안을 포함합니다. 단순히 수도권 기업의 지방 기업 인수합병을 통한 개발권 취득을 방지하기 위한 방안을 마련하고, 기업도시 개발 사업의 난개발을 방지하며 지역 경제 활성화에 실질적으로 기여할 수 있도록 제도를 설계하는 방안에 대해 논의합니다. 지방 이전 기업에게 제공되는 인센티브, 예를 들어 법인세 감면 혜택과의 연계성을 고려하며, 지역 경제 활성화 및 고용 창출 효과를 극대화하는 방안을 제시하고, 500명 이상 종업원을 보유한 기업에 대한 도시 개발권 부여 기준을 제시합니다. 또한, 도시 개발 규모와 이전 기업의 종업원 수, 직접 사용 부지 면적 간의 적절한 비율을 설정하여 특혜 시비를 예방하는 방안도 포함합니다. 2005년 2월 확정된 수도권 지방 이전 지원 제도의 내용과 기존 기업도시 개발 사례(태안, 원주, 충주, 무안, 무주 등)를 참고하여 실현 가능성 높은 방안을 제시합니다.

기업도시 개발 사업권 제도의 효율적인 운영 방안과 제도 개선 방향을 제시합니다. 낙후된 지역에 기업도시를 유치하기 위한 정책적 지원 방안으로 개발이익 환수 비율 감면 등을 검토합니다. 하지만, 수도권 기업의 지방 이전을 유도하는 이전거점형 기업도시의 경우, 재투자액 감면이 사업 시행 기업에 큰 혜택을 주지 못하고 다른 유형의 기업도시와의 형평성 문제를 야기할 수 있습니다. 또한, 재투자액 감면은 정부 부담 증가와 특혜 논란을 불러올 수 있습니다. 따라서, 이전 계획 수립 및 제출 의무화, 이전 계획 이행 여부에 대한 관리 감독 강화를 통해 제도의 실효성을 높이는 방안을 제시합니다. 수도권 기업의 단순 인수합병을 통한 개발 사업권 취득을 방지하고, 실질적인 지방 이전 및 고용 창출을 유도하는 방안을 강조합니다. 기업도시 유형별(이전거점형, 산업교역형, 지식기반형 등) 최소 면적 기준 및 직접 사용 의무 비율을 설정하고, 도시 개발 규모의 적정성을 확보하기 위한 기준을 제시하여 난개발을 방지하고 지역 경제 활성화에 기여하는 방안을 제시합니다. 종업원 500명당 최소 개발 대상 면적을 165만㎡로 제안하고, 종업원 규모에 따른 개발 면적 상한선 설정을 통해 과도한 특혜를 방지하는 방안을 제시합니다.

기업도시 개발비용 산정에 대한 내용을 다룹니다. 개발이익 산정 지침에 따르면, 총사업비는 토지취득비용, 도시조성비용, 자본비용으로 구성됩니다. 도시조성비용은 조사비, 설계비, 공사비, 일반관리비 및 기타 경비를 포함하고, 토지취득비용은 토지매입비, 지장물 보상비, 권리보상비, 이주대책비 등으로 구성됩니다. 자본비용은 사업 기간 중 사업비 조달에 소요되는 비용으로, 타인 자본뿐 아니라 자기 자본 조달 비용도 포함합니다. 하지만 이러한 구성 항목과 산정 방법에 대한 규정이 상세하지 않아 객관적인 비용 산정에 어려움이 있습니다. 특히, 기업도시별 특성과 유형에 따른 차이를 고려하지 않아 형평성 문제가 발생하고, 토지 개발 이후의 형질 변경이나 건축 등은 개발이익 산정 대상에서 제외되어 실제 소요되는 비용을 정확하게 반영하지 못하는 문제점이 있습니다. 골프장이나 스키장 부지처럼 특정 시설 용도로 사용되는 부지의 경우, 최소한의 형질 변경에 필요한 비용만 개발비용에 포함하는 것이 적절하며, 상대적으로 형질 변경이 적은 보전 목적의 구릉지나 농지에 대해서도 실제 소요되는 개발비용을 정확히 산정하는 것이 중요합니다. 행정자치부에서 마련한 지방세 감면 기준(지방세 감면 조례 표준안)에 따르면, 기업도시 개발 사업 시행자와 입주 기업은 부동산 취득 및 보유에 대한 세제 혜택을 받을 수 있습니다. 취득세와 등록세는 15년간 면제되고, 재산세는 처음 5년간 면제, 이후 3년간 50% 감면됩니다.

기업도시 개발비용 산정의 개선 방안을 제시합니다. 기업도시별 특성과 유형을 고려하여 개발비용의 범위와 산정 방식을 보다 상세히 규정할 필요가 있습니다. 개발계획 수립 단계에서 사업 기회 탐색을 위해 지출된 비용은 개발비용으로 인정하지 않는 것이 바람직하며, 개발계획 수립, 지구 지정 등을 위한 직접 경비와 전담 법인의 창업 비용은 개발비용에 포함해야 합니다. 기술 용역비는 조사비나 설계비 항목에, 창업비는 판매 및 일반 관리비 항목에 각각 구분하여 반영하는 것이 좋습니다. 법인세 산정에 관해서는, 도시개발 사업 부문을 독립 사업체로 간주하고 추정 손익 계산서를 기반으로 법인세를 산정하는 것이 원칙이나, 명확한 지침이 없어 시행자들이 연도별 투자 계획의 수익과 비용 차이에 단순히 법인세율을 일괄 적용하는 문제가 있습니다. 따라서 법인세 산정에 대한 명확한 지침을 마련해야 합니다. 향후 기업도시 개발 계획 제출 시에는 한국은행이나 통계청의 무담보 회사채 수익률을 기준으로 자본 비용률을 적용하는 방안을 강구해야 하며, 기존 기업도시에는 현행 고정적인 자본비용률(7.2%)을 적용하되, 관련 연구기관의 협조를 통해 자본비용률을 변동 적용하는 방안도 고려할 수 있습니다. 토지 분양 및 대금 회수 기간의 적정성에 대한 명확한 기준을 마련하고, 기업도시 간 형평성을 위해 분양 대금 회수 기간을 제한하고, 개발계획 승인 단계에서 토지 이용 계획이나 분양 계획 변경 시 수정된 계획을 토대로 개발이익을 재산정하는 것이 바람직합니다.