국토발전 미래 어젠다와 정책방향

대한민국의 국토 환경은 인구감소 및 고령화, 산업구조 변화, 글로벌 경제화, 기후변화, 지방화 및 민간화, 다문화사회 전개 등의 메가트렌드에 의해 급격히 변화하고 있습니다. 특히, 2005년부터 2010년까지 한국의 합계출산율은 1.22명으로 세계 평균 2.57명의 절반 수준에 불과하며, 2000년 8월 65세 이상 노인 인구 비중이 7%를 넘어서면서 고령화 사회에 진입했습니다. OECD 국가 중 터키, 멕시코에 이어 가장 젊은 인구 구조를 유지하고 있지만, 저출산·고령화는 생산 가능 인구 감소, 주택 수요 변화, 지방 중소도시 공동화 및 유휴 시설 증가를 야기할 것으로 예상됩니다. 또한, 한국 경제의 주축이었던 중화학공업의 경쟁력 약화와 중국의 급성장으로 인한 전방위 압박은 산업구조 변화를 가속화하고 있습니다. 전국경제인연합회 조사에 따르면, 한국의 8대 수출품목 중 중국과의 기술격차는 평균 3.9년에 불과하며, 신산업 분야에서는 중국의 기술 수준이 한국을 추월한 것으로 분석됩니다. 자원 측면에서는 인구 증가와 경제 성장에 따른 자원 소모량 증가와 기초 자원의 고갈로 인한 자원 확보 경쟁 심화가 예상되며, 물, 에너지, 식량 확보가 중요한 과제로 부상할 것입니다. 이러한 메가트렌드는 대도시 가속화, 스마트 기반 시설 확충, 글로벌화 진전, 기후변화 적응 등 다양한 미래 사회 어젠다를 제시합니다. 이러한 변화에 효과적으로 대응하기 위해서는 새로운 국토 정책의 패러다임 전환이 필수적입니다.

과거 한국의 국토정책은 경제성장을 최우선 목표로 삼아 산업단지 건설, 신도시 건설 등 대규모 개발 사업에 집중했습니다. 하지만 이러한 정책은 수도권 집중, 난개발, 환경 훼손 등의 부작용을 초래했고, 결과적으로 ‘토건국가’라는 비판을 받게 되었습니다. 세종시, 혁신도시, 수도권 5대 신도시 개발 사업, 4대강 사업 등 대규모 프로젝트들은 국민들의 삶의 질 향상보다는 특정 지역의 공간 가치 증대에만 초점을 맞췄다는 비판을 받고 있습니다. 국민들은 거대 담론 중심의 대규모 사업보다 생활과 밀접한 생활밀착형 사업에 더 큰 관심을 보이고 있지만, 정책 결정 과정은 여전히 중앙정부 중심의 하향식 접근으로 진행되어 주민들의 의견을 제대로 반영하지 못하고 있습니다. 이는 국민들의 불신을 심화시키는 요인이 되고 있습니다. OECD 삶의 질 비교자료에 따르면, 한국은 경제 규모는 세계 상위권이지만, 보건, 복지, 교육, 문화, 환경 등 삶의 질 관련 지표는 회원국 중 하위 수준입니다. 서울시민을 대상으로 한 조사 결과에서도 경제적 환경에 대한 만족도는 증가하지만 생활 환경에 대한 만족도는 감소하고 있어, 양적 성장만을 추구하는 기존 정책의 한계를 보여줍니다. 21세기 지식 사회에서는 성장 잠재력과 삶의 질이 밀접하게 연관되어 있으며, 도시 경쟁력이 국가 경쟁력을 좌우하는 중요한 요소로 작용합니다. 따라서, 기존 국토정책의 문제점을 극복하고 삶의 질 향상에 중점을 둔 새로운 정책 패러다임이 필요합니다.

미래 국토정책은 삶의 질 향상을 최우선 목표로 삼아야 합니다. 이는 단순히 물리적 기반 시설 확충을 넘어, 문화, 여가, 교육, 의료 서비스의 질적 개선, 사회적 형평성 및 정의 구현, 지역 공동체 활성화 등을 포함하는 포괄적인 개념입니다. 삶의 질 피라미드 이론에 따르면, 삶의 질은 물질적 기반 확보 단계, 품위 있는 삶을 위한 질적 개선 단계, 사회적 가치 실현 단계의 세 단계로 구분됩니다. 현재 한국은 1단계와 2단계 사이에 위치하고 있으며, 3단계로의 진입을 위해서는 사회 전반의 가치관 변화가 필요합니다. 국토정책의 성공을 위해서는 창의적인 정책 디자인과 더불어 국민 및 이해관계자들과의 소통이 필수적입니다. 과거의 경험에서 보듯이, 아무리 좋은 정책이라도 국민들의 공감대를 얻지 못하면 실패할 수 있습니다. 따라서, 새로운 국토정책은 국민들의 의견을 적극적으로 수렴하고 반영하는 과정을 거쳐야 합니다. 스마트 그리드, 스마트 에듀, 스마트 헬스, 스마트 에코 등 스마트 기술을 활용한 정책 개발을 통해 삶의 질 향상을 도모해야 합니다. 또한, 기후변화에 따른 재해 위험 증가에 대비하여 방재 국토 건설을 위한 전략적 토지 이용 계획 수립이 필요하며, 저탄소·저에너지형 공간 구조 구축을 위한 압축도시 전략을 적극적으로 도입해야 합니다. 압축도시 계획 원칙에는 높은 거주·고용 밀도, 복합적 토지 이용, 대중교통 중심의 교통 체계 구축 등이 포함됩니다. 다문화 사회의 성공적인 정착을 위한 정책, 그리고 DMZ를 활용한 남북 교류 협력 사업도 미래 국토정책의 중요한 어젠다입니다.

1960~70년대 한국의 국토정책은 경제성장이라는 패러다임 하에 중앙정부 주도로 산업단지와 배후 신도시 건설 등이 활발히 추진되었습니다. 하지만 당시의 재원 부족, 기술 취약성, 기술 인력 부족 등의 한계로 인해 서울, 인천 등 수도권과 울산 등 특정 지역에 집중적인 개발이 이루어졌고, 거점 개발 방식을 통해 국토 개발의 효율성을 극대화하고자 했습니다. 제1차 국토종합개발계획이 수립되면서 계획에 의한 국토 개발이 본격화되었으며, 공업화를 위한 경제 효율 극대화와 국토 환경 개선, 국토 이용 구조 개편에 중점을 두었습니다. 급속한 도시화로 인한 대도시 인구 집중 문제, 특히 서울 집중 문제 해결을 위해 개발제한구역 제도가 도입되었습니다. 이 시기 국토정책은 경제 성장을 공간적으로 뒷받침하면서 대도시의 무분별한 확산을 관리하고 녹지를 보전하는 개발과 관리의 상호 보완적인 정책이었다고 요약할 수 있습니다. 80년대와 90년대에는 제2, 3차 국토종합개발계획을 통해 국토 개발이 지속되었지만, 아시안 게임과 올림픽 개최를 위한 수도권 정비 사업에 집중되면서 지역 균형 개발에는 어려움을 겪었습니다. 올림픽 이후 부동산 가격 급등으로 인한 주택난 해소를 위해 신도시 개발이 추진되었으나, 동시다발적인 신도시 개발은 자연 훼손 문제를 야기했습니다. 2000년대 들어서는 지속가능성이 국토정책의 주요 패러다임으로 자리 잡았고, 무분별한 도시 성장으로 인한 난개발 문제를 해결하기 위해 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 제정되었습니다. 참여정부는 균형 발전을 목표로 행정 중심 복합 도시와 혁신 도시 건설을 추진했습니다.

6·25 전쟁 이후 50년 만에 주거 여건과 도시 환경이 크게 향상된 것은 한국 정부 국토정책의 성공적인 면이지만, 최근 국토정책에 대한 국민들의 불신이 커지고 있습니다. 그 이유는 급변하는 주변 여건을 정확히 파악하지 못하고 관행적인 정책 패턴을 답습해왔기 때문입니다. 첫째, 기존 국토 개발 사업들은 과도하게 거대 프로젝트 중심으로 진행되어 국민들의 생활과 밀접한 ‘생활밀착형’ 사업에는 소홀했습니다. 대규모 산업 단지 조성, 세종시와 혁신 도시 건설, 수도권 5대 신도시 개발 사업, 4대강 사업 등은 대규모 건설 사업으로 귀결되었고, 이로 인해 ‘토건 국가’, ‘토건 사업’이라는 비판을 받고 있습니다. 둘째, 국토정책은 중앙정부의 일방적인 주도로 추진되는 하향식 접근 방식을 취해왔습니다. 국민 소득 증가와 삶의 질에 대한 관심 고조에도 불구하고, 중앙정부의 일방적인 계획과 추진 일정에 따라 정책이 추진되면서 지자체와 주민들의 공감대를 확보하지 못했고, 이는 국민들의 불신을 초래했습니다. 셋째, 기존 국토정책의 최우선 관심사는 특정 공간의 기반 시설 확대와 정주 여건 개선, 즉 장소 번영(Place Prosperity)에 있었습니다. 산업 단지, 고속도로, 철도 확충, 신도시 건설, 재개발·재건축 사업 등이 이러한 정책의 초점이었고, 특정 지역의 물리적 시설 확충을 통해 공간 가치를 높이는 데만 집중했습니다. 이러한 정책의 한계는 OECD 삶의 질 지표에서 한국이 하위권에 머무르는 것에서도 드러납니다. 서울시의 경우, 경제 환경에 대한 시민 만족도는 증가했지만, 생활 환경 만족도는 감소하고 있습니다. 이는 경제적 성장이 곧 삶의 질 향상으로 이어지지 않음을 보여줍니다.

영국의 국토정책은 1990년대 발달한 신지역주의(New Regionalism) 정책과 맥을 같이 합니다. 기능적, 지리적으로 연관성이 강한 지역을 연계한 광역 발전 정책을 시행해 왔으며, 노동당 정부의 RDA(Regional Development Agency) 중심 지역 발전 전략이 대표적입니다. RDA는 5~10년 기간의 지역 경제 전략(Regional Economic Strategy)을 수립하고 지역 경제 발전을 도모하는 역할을 맡았으며, 1999년과 2000년 사이에 9개의 RDA가 설립되었습니다. RDA는 중앙 정부로부터 포괄적 보조금(single pot) 형태로 지원을 받았습니다. 하지만 RDA의 중앙 집중적 운영 방식과 지역 실정 반영 부족 등의 한계를 극복하기 위해, 영국 정부는 RDA의 기능을 LEP(Local Enterprise Partnership)와 중앙 정부로 이관하는 정책 전환을 단행했습니다. LEP로 이관된 기능은 권역 계획, 주택, 지방 교통, 사회 간접 자본, 고용 증진, 인적 자원 개발, 중소기업 및 창업 지원, 저탄소 경제 성장, 관광, 도시 재생 등이며, 중앙 정부는 투자 유치, 국제 무역, 혁신, 부문별 리더십, 기업 투자 지원 등을 담당하게 되었습니다. LEP는 이사회의 50% 이상을 산업계 인사로 구성하고, 지방 기업인이 의장직을 수행하며, 지방 정부가 아닌 실제 산업 부문에서 활동하는 경제인을 중심으로 위원을 선발합니다. 대학, 평생 교육 기관, 사회적 기업 등과의 협력을 강조하며, 법적 기구화보다는 지방 여건에 맞춘 다양한 운영 형태를 장려하는 것이 특징입니다. 김재홍(2011)의 연구는 LEP의 지배구조와 운영 방식을 자세히 분석하고 있습니다.

프랑스는 사르코지 정부 시절, 복잡한 지방 행정 계층을 개편하여 기능적 효율성을 높이고 불필요한 예산을 절감하기 위해 2008년 10월 ‘지방 자치 개혁 위원회(Balladur 위원회)’를 구성했습니다. 이 위원회는 2009년 3월 지방 자치 개혁 제안 20개를 담은 보고서를 대통령에게 제출했는데, 공공 투자의 75% 이상을 지자체가 실행하는 프랑스의 현실을 감안하여 중복된 구역으로 인한 정치·행정 비용 낭비를 줄이고 지역 경쟁력을 강화하기 위한 지방 행정 체제 개편이 필요하다고 주장했습니다. 구체적으로 22개 레지옹을 15개의 광역 레지옹으로 개편하고, 11개 대도시와 코뮌을 재통합하며, 파리의 국제 경쟁력 강화를 위한 그랑파리 건설을 제안했습니다. 일본은 지역 발전 계획 제도를 개편하면서 계획 체계 간소화 및 일체화를 통해 국민이 알기 쉬운 계획 체계로 재편하고, 지역 자율성과 국가-지자체 간 파트너십을 도모하기 위해 연계·협력적 광역 지방 계획(블록 단위)을 창설했습니다. 국토 형성 계획은 전국 계획과 광역 지방 계획의 2계층으로 간소화하고, 기존의 도부현 종합 개발 계획, 지방 종합 개발 계획, 특정 종합 개발 계획 등을 폐지했습니다. 광역 지방 계획은 2개 이상의 도부현 구역을 대상으로 국토 교통성 장관이 정하도록 했으며, 2005년 계획 체계 개편은 국민이 알기 쉬운 계획 체계로의 재편을 원칙으로 추진, 공간 계층별 계획을 일원화하고, 대도시 정비 계획 절차도 간소화했습니다. 이러한 선진국의 사례는 지방 분권과 주민 참여를 강화하는 방향으로 국토 정책을 개편해야 함을 시사합니다.

미래 국토정책의 새로운 패러다임은 '삶의 질' 향상에 초점을 맞춰야 합니다. 토건 사업이라는 부정적 인식을 벗고 국민들의 삶의 질을 높이기 위해서는 창의적인 정책 디자인이 필수적입니다. 기존의 관행적인 정책 패턴을 탈피하고, 메가트렌드를 반영한 창조적인 국토 공간 조성 전략이 요구됩니다. 삶의 질은 단순히 물질적 기반 시설(건강, 안전, 정주 여건)의 양적 성장만을 의미하지 않습니다. 어느 정도 물질적 기반이 충족되면 문화, 여가, 교육 서비스, 의료 서비스 등 질적인 측면의 개선이 더 중요해지며, 궁극적으로는 형평, 정의, 봉사, 참여, 지역 공동체 등 사회적 가치를 중시하는 단계로 나아가야 합니다. 하지만 창의적인 정책 디자인만으로는 성공적인 정책 구현을 보장할 수 없습니다. 과거 국토정책의 경험을 통해 알 수 있듯이, 아무리 좋은 정책이라도 국민들의 공감대를 얻지 못하면 갈등과 불신을 초래할 수 있습니다. 따라서 국민과의 소통은 성공적인 국토정책을 위한 필수 조건입니다. 창의적인 정책 디자인이 필요 조건이라면, 국민과의 소통은 충분 조건이라고 할 수 있습니다.

스마트 기술을 활용한 정책 개발은 삶의 질 향상에 크게 기여할 수 있습니다. 스마트 그리드(Smart Grid)는 IT 기술을 통해 전력 흐름과 정보를 지능적으로 제어하는 시스템으로, 발전 설비 효율 증대와 신재생 에너지 보급 확산에 기여합니다. 스마트 에듀(Smart Edu)는 광대역 통신망을 활용한 양방향 교육 시스템으로 사교육비 절감과 차세대 단말기 및 콘텐츠 산업 진흥을 촉진합니다. 스마트 헬스(Smart Health)는 개인 디지털 의료 정보를 활용한 맞춤형 의료 서비스 제공 시스템으로, 의료비 절감과 의료 산업 육성에 기여합니다. 마지막으로 스마트 에코(Smart Eco)는 환경 변화를 모니터링하여 실시간으로 예측·대응하는 시스템으로 대기 및 수질 개선에 기여합니다. 기후변화에 따른 재해 위험 증가에 대비하여 방재 국토 건설 전략도 중요합니다. 도시 계획 및 설계 단계부터 방재 개념을 도입하고, 방재 지구 지정 및 정비를 통해 재해에 취약한 건축물을 규제해야 합니다. 대규모 신규 개발은 최소화하고, 기존 재해 위험 지역에 대한 정부 차원의 관리 강화가 필요합니다. 게릴라성 폭우, 대지진 등에 대비한 하수도 시설 개선, 내진 설계 강화, 빗물 저장 시설 설치 의무화 등 구체적인 방재 대책 마련이 중요합니다.

세계적인 도시화 추세 속에서 도시는 에너지 소비의 큰 부분을 차지하며 기후변화 대응에 중요한 역할을 합니다. 고밀도, 복합 토지 이용, 대중교통 중심의 도시 구조는 온실가스 배출량을 줄이는 데 효과적입니다. 선진국 주요 도시들이 채택하고 있는 압축도시(Compact City) 전략은 높은 거주·고용 밀도, 복합적 토지 이용, 대중교통 이용률 증대 등을 특징으로 하며, 지속가능한 도시 발전을 위한 새로운 패러다임입니다. 압축도시 계획 원칙에는 높은 거주·고용 밀도, 복합적 토지 이용, 낮은 자동차 의존 통행, 다양한 거주자와 공간 점유, 명확한 경계에 의한 독자적 지역 공간 형성, 사회적 공평성, 높은 자족성과 자율적 지역 운영 등이 포함됩니다. 특히, 토지 이용 정책은 도시 공간 이용 형태에 따라 에너지 효율 및 온실가스 배출 수준을 결정하는 중요한 요소입니다. 남북 국토 교류 협력을 위해서는 DMZ를 평화와 협력의 공간으로 전환하는 노력이 필요합니다. 연천-철원-평강 지역의 지질 자원을 활용한 ‘Twin Geoparks’ 조성 사업은 남북 협력의 상징적 사업이 될 수 있습니다. 통일 이후 급증할 물동량 처리를 위해 수운 네트워크 구축도 중요한 과제이며, 단기적으로는 육상 및 해상 교통을 병행하고 장기적으로는 철도 교통을 활용하는 것이 효율적입니다. 남한의 경인운하(2011년 완공)는 홍수 피해 예방 및 새로운 운송 수단 제공, 친수 공간 조성 등의 효과를 가져왔습니다.